• /
  • ВИЭ
  • /
  • Политические рекомендации

Политические рекомендации

"Материалы GREENPEACE.Журнал "Энергетическая революция."

"Перспективы формирования системы энергетической безопасности России."

Либерализация рынка электроэнергии ведет к повышению спроса на возобновляемые источники энергии и росту их конкурентоспособности. Однако без помощи государства возобновляемые источники не смогут стать коммерчески самостоятельным сектором экономики. Вследствие многолетней финансовой, институциональной и политической поддержки традиционной энергетики на рынке электроэнергии сложились значительные диспропорции. Производители энергии на основе ВИЭ вынуждены конкурировать с атомной, газовой и угольной энергетикой, где компании уже приобрели или построили свои мощности, имея значительную поддержку со стороны государства (при этом такая поддержка продолжает оказываться). Для устранения диспропорций требуетсмя многолетняя (до 20 лет) политическая поддержка возобновляемой энергетики. Только в этом случае возобновляемые источники энергии могут стать конкурентноспособными. Поддержка может быть самой разнообразной: от установления стабильных и оправданных тарифов для новых источников энергии до прямых субсидий и государственного финансирования научно-исследовательских и конструкторских работ.

Переориентация государственной поддержки с традиционной энергетики на ВИЭ и реализация принципа «загрязнитель платит» позволят создать равные условия на рынке и существенно снизить необходимость в субсидировании самих возобновляемых источников. В противном случае возобновляемые источники энергии станутся «дорогими» и будут требовать дополнительной поддержки.

Механизмы поддержки ВИЭ могут отличаться в зависимости от региональных особенностей, инженерной проработанности конкретной технологии и т.д. Тем не менее можно выделить ряд принципов поддержки, применимых к любой ситуации и технологии ВИЭ:

Эффективность механизмов поддержки. Механизмы поддержки должны быть максимально эффективными и направленными в конечном итоге на строительство новых мощностей и повышение доли возобновляемых источников в энергетическом балансе страны.

Стабильность механизмов поддержки. Инвесторам должны быть обеспечена экономическая стабильность на долгосрочную перспективу. Необходимо избегать смены правил, способов и уровня поддержки новых технологий. Только при помощи долгосрочных стабильных механизмов поддержки можно создать рынок возобновляемых источников энергии.

Простота и оперативность административного регулирования. Процедура лицензирования возобновляемых источников энергии – одно из самых сложных препятствий для развития новых технологий. Для ее упрощения необходимо законодательно закрепить принцип «одного окна». График согласования проектов органами регулирования всех уровней должен быть четким и оперативным.

Поддержка местного самоуправления и общественное признание. Существенную поддержку развитию возобновляемых источников энергии может оказать местное самоуправление. В этой связи поддержка ВИЭ должна быть фактически направлена на формирование местного самоуправления, повышение доходности данной территории, обеспечение занятости населения и т.д. Для поддержки проектов на местном уровне крайне важно формировать позитивное общественное мнение по отношению к возобновляемым источникам энергии.

Обязательства по развитию возобновляемых источников энергии

В последние годы целый ряд стран приняли обязательства по развитию возобновляемой энергетики в рамках политики по снижению парниковых выбросов. Обязательства заключаются в достижении определенных целевых ориентиров (установленной мощности или доли в производстве энергии). Хотя целевые ориентиры не накладывают юридических обязательств, они служат важным катализатором развития возобновляемых источников. Обязательства по развитию ВИЭ закрепляются на законодательном уровне и носят краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный характер. Условием выполнения обязательств является экономическая поддержка, в том числе через фиксированные льготные тарифы (так называемый feed-in tariff).

Условия реализации сценария энергетической революции.

Реализация сценария энергетической революции возможна при выполнении как минимум следующих условий:

1. Прекращение субсидирования традиционной энергетики. Для России это в первую очередь субсидирование атомной и крупной гидроэнергетики. Учет социальных и экологических издержек при оценке стоимости энергии и введение системы торговли парниковыми выбросами.

2. Принятие и внедрение жестких стандартов энергоэффективности.

3. Закрепление на законодательном уровне обязательств по развитию возобновляемой энергетики и когенерации.

4. Реформировании рынка электроэнергии с целью обеспечения гарантированного и приоритетного доступа возобновляемой энергетики к сетям.

5. Обеспечение гарантий четкой и стабильной доходности для инвесторов, например, через повышенных тариф для возобновляемой энергетики и гарантированный возврат инвестиций при реализации мероприятий в области энергоэффективности.

6. Внедрение систем маркировок и других механизмов, раскрывающих экологическую информацию о продукции.

7. Увеличение расходов на исследования в области возобновляемой энергетики и энергоэффективности.

Часть условий связана с конкурентными отношениями между традиционной и возобновляемой энергетикой. Выполнение этих условий, с нашей точки зрения, минимизирует имеющиеся диспропорции на энергетическом рынке и кардинально изменит ситуацию в пользу возобновляемых источников энергии.

Прекращение субсидирования традиционной энергетики.

Ежегодные субсидии в традиционную энергетику в мире оцениваются в 250-300 млрд. долл. США, что значительно искажает глобальный энергетический рынок. По расчетам Института глобального мониторинга (Worldwatch Institute), мировые субсидии в угольную отрасль составляют 63 млрд. долл. США. Так, поддержка угольной отрасли в Германии составляет 21 млрд. долл. США., включая регулярные выплаты работникам отрасли в размере 85 тыс. долл. США на одного шахтера в год. Прямые дотации только на строительство АЭС в России составляют примерно 4 млрд. долл. США в год.

Субсидии искусственно снижают себестоимость традиционной энергетики, блокируя выход возобновляемых источников на энергетические рынки. Проблема субсидирования поднимается на самом высоком политическом уровне. В докладе специальной комиссии Большой восьмерки по возобновляемой энергетике, опубликованной в 2001 году, указывается, что «хотя бы частичная переадресация субсидий в пользу возобновляемых источников энергии логично приведет нас к постановке новых целей общественного развития и обеспечит включение социальных и экологических издержек в стоимость энергии». В рекомендациях Комиссии четко сказано: «Страны Большой восьмерки должны предпринять шаги по прекращению стимулирования и оказания иной поддержки экологически грязным технологиям и внедрить рыночные механизмы учета внешних издержек, создающие равные конкурентные условия для возобновляемых источников».

Субсидирование грязных технологий крайне не продуктивно. Отказ от бюджетного финансирования традиционных технологий не только сэкономит деньги налогоплательщика, но и снизит потребность в государственной поддержке возобновляемых источников энергии: если традиционная энергетика будет лишена льгот на оплату стоимости загрязнения окружающей среды, ВИЭ могут без субсидий составить ей серьезную конкуренцию.

Помимо субсидирования еще одним фактором искажения рынка является то, что в течение десятилетий государственные монополии инвестировали значительные бюджетные средства в традиционную энергетику. В условиях либерализации рынка электроэнергии такое бюджетное инвестирование практически недоступно для возобновляемой энергетики, что так же создает неравные конкурентные условия для возобновляемой энергетики.

Учет экологических и социальных издержек, внедрение принципа «загрязнитель платит».

Основным препятствием для выхода возобновляемых источников на энергетические рынки является отсутствие системы ценообразования, отражающей полную себестоимость производства энергии.

Реальная стоимость энергии, производимой предприятиями традиционной энергетики, включает такие скрытые издержки, как воздействие на здоровье, деградация окружающей среды (от загрязнения ртутью до кислотных дождей), а так же глобальной воздействие на климат. К таким же издержкам относится страхование на случай радиационных аварий, которое оплачивается за счет бюджетных средств. Так, например, страховая ответственность компаний, эксплуатирующих АЭС в США, ограничивается 98 млн. долл., в то время как стоимость ликвидации последствий аварии может достигать сотен миллиардов долларов.

В идеале производство энергии не должно загрязнять окружающую среду. Если же загрязнение неизбежно, производитель должен гарантировать такую компенсацию, которая бы обеспечивала полное покрытие ущерба, нанесенного обществу и природе. При этом нужно осознавать, что размер ущерба трудно определить количественно. Как, например, можно оценить разрушенные судьбы людей, потерявший свой кров в результате изменения климата?

В ходе специального проекта «ExternE», который проводился в 15 странах ЕС, была сделана попытка дать количественную оценку таких издержек для ряда энергоносителей. Авторы исследования пришли к выводу, что если бы негативное воздействие на окружающую среду и здоровье учитывалось в себестоимости энергии, то цена электроэнергии угольных ТЭС и ТЭС на мазуте увеличилась бы вдвое, а цена электроэнергии газовых станций возросла бы на 30%.

Уровень издержек оказался таким, что, если бы они были включены в себестоимость электроэнергии, многие виды возобновляемой энергетики не нуждались бы в поддержке государства.

Для справедливого учета экологических и социальных издержек необходимо, чтобы государство внедряло принцип «загрязнитель платит». Реализация принципа возможна через введение платежей за загрязнение окружающей среды. В то же самое время в России, например, вообще нет платы за радиоактивные сбросы и выбросы.

Реформирование рынка электроэнергии.

Широкомасштабное внедрение технологий на основе возобновляемых источников энергии требует серьезного реформирования рынка электроэнергии. Реформирование включает в себя:

- устранение искусственных административных барьеров. Процедура лицензирования возобновляемых источников энергии является одним из самых сложных барьеров для развития новых технологий. Для оптимизации процедуры лицензирования на правительственном уровне должны быть приняты подробные регламенты ее прохождения.

- приоритетный доступ к энергосети. Возобновляемым источникам энергии должен быть гарантирован приоритетный доступ к электросетям.

- справедливое распределение затрат на развитие энергосети между всеми участниками рынка. Сетевые организации должны распределять затраты на развитие сети между всеми участниками рынка, а не перекладывать эти расходы исключительно на возобновляемую энергетику.

Обеспечение гарантий четкой и стабильной доходности инвестиций в возобновляемую энергетику.

Механизмы экономической поддержки возобновляемых источников наряду с учетом социально-экологических издержек в стоимости энергии являются самым эффективным способом устранения рыночных искажений. При этом необходимо понимать: внедрение этих механизмов означает, что в краткосрочной перспективе учета социально-экологических издержек и соблюдение принципа «загрязнитель платит» на практике будут неосуществимы.

Существует два основных механизма поддержки возобновляемой энергетики. Это система фиксированного премирования, когда государство диктует цены на электроэнергию возобновляемых источников, и система квотирования возобновляемых источников энергии, когда государство устанавливает обязательный объем электроэнергии, произведенной на основе возобновляемых источников. Основным различием между этими системами, основанными на цене и квотах, является то, что в первом случае стимулируется конкуренция между технологиями, а во втором – между производителями электроэнергии. Очевидно, что конкуренция между технологиями имеет более важное значение. Но это не означает, что система премирования имеет изначальное преимущество. Например, уровень тарифов возобновляемых источников (а значит и уровень инвестиционной привлекательности) выше в странах, где принята в основном система квотирования (Великобритания, Бельгия, Италия), чем в странах с системой премирования (Германия, Испания, Дания). Говоря о России, приходится констатировать, что опыт поддержки ВИЭ в стране отсутствует.

I. Система фиксированного премирования. Система фиксированного премирования включает в себя субсидии, фиксированные тарифы, фиксированные льготные выплаты и налоговые льготы.

Инвестиционные субсидии – субсидиарные выплаты, рассчитываемые исходя из установленной мощности возобновляемого источника энергии. Общепризнанно, что такие системы, основанные на зависимости от установленной мощности, а не на выработке электроэнергии, менее эффективны. Поэтому в мире постепенно отказываются от такой формы поддержки, хотя инвестиционные субсидии могут быть более эффективными по сравнению с некоторыми другими механизмами премирования.

Фиксированные льготные тарифы (feed-in tariff)око используются в европейских странах, доказав свою эффективность в ветроэнергетике Германии, Испании и Дании. Операторы сети получают фиксированный платеж за каждый киловатт-час электроэнергии, поставленный из источников на основе ВИЭ. Льготные тарифы, например, в Германии, ежегодно снижаются, отражая снижение себестоимости производства энергии ВИЭ. Тарифная надбавка компенсируется за счет бюджета или конечного потребителя электроэнергии.

Основным преимуществом фиксированных льготных тарифов является простота и возможность прогнозирования. Например, в германии гарантированный срок действия льготных тарифов составляет 20 лет. При этом энергосбытовые компании не имеют права отказаться от приема энергии, полученной на основе возобновляемых источников. Основным недостатком фиксированных тарифов является их сложное регулирование в зависимости от динамики снижения себестоимости электроэнергии.

Фиксированные льготные выплаты, или «экологические бонусы», представляют собой фиксированную премию к оптовой цене за электроэнергию. В отличие от фиксированного тарифа, льготные выплаты хуже прогнозируются из-за постоянно меняющейся цены на потовом рынке электроэнергии.

С другой стороны, не вызывает сомнения тот факт, что фиксированная премия легче интегрируется в систему оптовой торговли, т.к. ее участники могут более оперативно реагировать на сигналы рынка. Система фиксированной премии наиболее широко представлена в Испании.

Налоговые льготы, действующие в США и Канаде, предлагают льготы по уплате налогов за каждый произведенный киловатт-час. В США, например, рынок возобновляемой энергетики стимулируется федеральным нормативным актом о льготном налогообложении в размере 1,8 центов за кВт*ч. Размер льготного налогообложения ежегодно пересматривается с учетом инфляции.

II. Система квотирования возобновляемых источников энергии. Существует два вида систем квотирования – система тендеров и система «зеленых сертификатов».

Система тендеров предполагает конкурс на право получения контракта на строительство и эксплуатацию мощностей ВИЭ. С учетом разных факторов тендеры, как правило, выигрывает тот, кто предложил меньшую цену. Такая система использовалась для развития ветроэнергетики в Ирландии, Франции, Великобритании, Дании и Китае.

Недостаток системы заключается в том, что инвесторы для победы в тендере могут предлагать экономически необоснованную низкую цену, а затем просто не реализовать проект. Например, в Великобритании многие контракты так и остались невыполненными. Тем не менее, система тендеров может быть эффективной, как, например, в случае реализации тендеров по освоению нефтегазовых месторождений на шельфе Северного моря.

Система торговли «зелеными сертификатами». По этой схеме за каждый кВт*ч, произведенный на основе возобновляемых источников, выдаются «зеленые сертификаты», которые можно реализовать на свободном рынке. Выручка от их продажи является надбавкой к базовому тарифу. Система «зеленых сертификатов» обычно действует параллельно с квотами на производство электроэнергии на основе возобновляемых источников. Энергетические компании обязаны производить или приобретать определенную долю (квоту) электроэнергии, полученную на основе возобновляемых источников. Такая система принята в Великобритании, Швеции, Италии, некоторых штатах США.

По сравнению с системой тендеров торговля «зелеными сертификатами» является более рискованной для инвестора так как торговля ведется в суточном режиме и цена на «зеленые сертификаты» колеблется. Проблема может быть решена путем создания рынка долгосрочных контрактов на «зеленые сертификаты». Пока таких рынков нет. Рассматриваемая система сложнее всех других механизмов поддержки.

Какой из существующих механизмов является оптимальным? Опыт показывает, что система фиксированного премирования может быть более эффективной. Тем не менее, премирование не гарантирует 100% успеха. Успех определяют конкретные детали выбранного механизма в сочетании с другими мерами поддержки.