Не тот паровоз

Журнал "Эксперт-Урал", 28 ноября-4 декабря 2011, №47

Российская система правовых отношений в сфере регулирования воздействия на окружающую среду устарела.

Государственная дума приняла в первом чтении проект закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий». Это один из восьми законопроектов, направленных на совершенствование природоохранного законодательства, разработанный Минприроды России по поручению президента Дмитрия Медведева.

Система контроля и надзора за уровнем выбросов и сбросов в России давно вызывает много нареканий. В ее основе лежит принцип установления предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ: для каждого предприятия устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду (выбросы, сбросы, отходы), а для тех, кто по тем или иным причинам не может им соответствовать, устанавливаются лимиты выбросов и сбросов, утверждаемые вместе с планами реализации природоохранных мероприятий. Если компания превышает нормативы, то ей надо вносить плату за негативное воздействие в пятикратном размере, при превышении лимитов — в двадцатипятикратном. Кроме того, органы надзора могут предъявить иск о возмещении экологического ущерба. Предприятия постоянно жалуются на несогласованность действий чиновников и на коррупцию, а экологи делают упор на ничтожность штрафных санкций и отсутствие у бизнеса мотиваций внедрять технологии, позволяющие снижать негативное воздействие на окружающую среду.

В странах же Евросоюза крупные промышленные предприятия должны иметь комплексное разрешение, в котором описываются суть производства, объемы выпуска, продукция; устанавливается уровень сбросов и выбросов, генерируемых отходов; содержится план мероприятий по снижению воздействия на окружающую среду. При выдаче комплексных разрешений учитываются показатели наилучших доступных технологий (НДТ). Это совокупность подробных справочников, где в отношении каждой регулируемой отрасли подробно расписан процесс производства, благодаря чему контролирующие органы имеют возможность оценить экологическую эффективность работы конкретного предприятия. Эти справочники, а также детальная процедура открытого обсуждения параметров комплексного разрешения позволяют устанавливать для каждого предприятия оптимальные именно для него показатели допустимого воздействия на окружающую среду и определять необходимые мероприятия по их снижению. Результат — реальное улучшение состояния окружающей среды в промышленных регионах Европы.

Российское Министерство природных ресурсов разработало законопроект, который должен был обеспечить переход от существующей системы выдачи нормативов к системе нормирования на основе показателей наилучших доступных технологий.

Заместитель сопредседателя комитета по экологической, технологической и промышленной безопасности РСПП Евгений Брагин считает, что система правовых отношений в сфере регулирования воздействия на окружающую среду устарела в принципе

Изначально в первом варианте предлагалось выявить наилучшие производственные технологии, которые есть в России и в мире, составить их реестр и определить целевые ориентиры снижения негативного воздействия на окружающую среду. Предприятия, которые будут внедрять технологии, указанные в реестре, должны платить меньше, а все остальные — больше. Действующий сейчас принцип установления лимитов Минприроды хотело отменить уже с 2011 года, а реестр НДТ создать к 2016-му. При этом плата за негативное воздействие в переходный период должна была резко возрасти: в 2012 году компании платили бы в пять раз больше, чем сейчас.

Предложение вызвало бурную дискуссию, особенно в предпринимательском сообществе, однако Минприроды все-таки удалось ценой минимальных корректировок провести проект через первое чтение в Госдуме. На недавнем заседании комитета по экологической, технологической и промышленной безопасности Российского союза промышленников и предпринимателей была сформулирована позиция бизнеса в отношении законопроекта. В интервью «Эксперту» ее изложил заместитель сопредседателя комитета Евгений Брагин.

Кривое зеркало бюрократии

— Евгений Владимирович, в чем вы видите недостатки этого законопроекта?

— Речь идет не о недостатках, а о неправильном подходе в принципе. Начнем с того, что суть законодательства, которое применяется в Европе, нашими чиновниками понимается, мягко говоря, неверно. Это законодательство вовсе не о наилучших технологиях, оно о комплексном контроле и предотвращении загрязнения окружающей среды. НДТ представляет собой только часть системы, причем далеко не самую важную. Возникает ощущение, что авторы законопроекта видят такую картину: купило предприятие технологию, поставило рядом с заводоуправлением табличку: выбросов столько-то — и все, проблема решена.

В мировой практике речь идет совершенно не об этом. Европейцы понимают, что ни в одной отрасли, ни в одной стране нет двух одинаковых заводов. Каждое крупное промышленное предприятие уникально. Справочник НДТ — это просто справочник, не имеющий никакой юридической силы. Он нужен в помощь работникам государственного надзора, которых, кстати, еще необходимо обучить и подготовить для такой сложной работы. Мало того, в законодательстве практически всех европейских стран подчеркивается, что определение «наилучшая технология» приводится не только отдельно для каждого предприятия, но с обязательным учетом его экономических и технологических возможностей, а также интересов территорий.

Наши же чиновники смотрят через кривое зеркало бюрократического диктата над экономикой: они решили, что надо в первую очередь ликвидировать лимиты, повысить плату, а уж когда-нибудь, может быть, создать какие-то справочники. Заниматься сложной и предметной работой по снижению негативного воздействия на окружающую среду индивидуально для каждого крупного предприятия, как это делают в Европе, никто не собирается. Вот в чем суть проблемы.

— Но существующая система надзора действительно устарела, и очевидно, что ее нужно менять. Как?

— Вопросы нормирования, экономического стимулирования, совершенствования обращения с отходами, ликвидация накопленного ущерба и все остальные аспекты промышленной экологии — это, на самом деле, частности. Общая проблема в том, что система правовых отношений в сфере регулирования воздействия на окружающую среду устарела в принципе. Если мы внимательно посмотрим на базовый закон «Об охране окружающей среды», то увидим, что в нем заложена следующая конструкция: нормативы допустимого воздействия устанавливаются исходя из нормативов качества окружающей среды, а нормативы качества окружающей среды устанавливаются исходя из задач обеспечения нормального функционирования естественной окружающей среды с сохранением биологического разнообразия. Если доводить эту конструкцию до логического конца, то получается, что промышленным предприятиям устанавливаются такие требования, чтобы их воздействие было незаметным для окружающей среды. Но это же принципиально невозможно, даже если забыть, что значительная часть предприятий построена более сорока лет назад, когда экологического законодательства еще не существовало.

Важно отметить: никто не говорит, что проблемы нет и решать ее не надо. Крупный бизнес не меньше других заинтересован в том, чтобы всем дышалось легче. Только проблему надо решать разумно. Чтобы дискуссия из умозрительной превратилась в конкретную, необходимо в законодательстве провести границу между охраной окружающей среды, которая сохранила свое природное качество, и задачей снижения негативного воздействия в промышленных зонах. То есть там, где окружающая среда сохранилась в первозданном виде, ее, безусловно, нужно охранять и всеми силами запрещать строить там вредные производства. Но в тех промышленных зонах, где предприятие существует уже сотни лет и где среда давно уже стала антропогенной, ставить задачу восстановления естественного качества окружающей среды нелогично. Нужно ставить задачу последовательного снижения негативного воздействия — предметную и абсолютно правильную. И именно на это следует ориентировать законодательство.

Но если мы с этим тезисом соглашаемся, то упираемся в другую проблему — несовершенство мониторинга негативного воздействия. Если брать в пример развитые страны, то жесткость их экологического законодательства опирается на очень простую вещь — наличие непрерывного инструментального контроля источников выбросов и сбросов. Этот механизм позволяет отказаться от использования расчетных показателей ПДК в качестве нормативов, потому что по каждому, прежде всего крупному, источнику с достаточной точностью известно, сколько конкретно загрязнений он выбрасывает в окружающую среду.

Пять шагов

— Что мешает нам использовать такой же подход?

— Отсутствие системы непрерывного инструментального мониторинга в стране. Одни говорят, что это дорого, другие говорят, что ее нельзя создать, потому что окажется, что ранее сделанные расчеты были неправильными, а инструментальный контроль выявит другой объем загрязнений, и последуют новые санкции и так далее... И вот здесь появляется первая точка взаимодействия между промышленностью и органами власти: нужно принять закон, в соответствии с которым предприятия, за свой счет установившие у себя средства инструментального контроля, должны получить право считать разрешенным тот объем загрязнений, который окажется выявлен, например, в течение первого года мониторинга. Но это будет не навсегда, как предлагает в своем законопроекте Минприроды для отдельных бесперспективных предприятий. Это лишь точка отсчета, надежная база для дальнейшего постепенного снижения абсолютного объема загрязнений.

Конечно, совсем грязные предприятия должны снижать воздействие быстрее, а те, которые уже вложились в экологическую реконструкцию, могут делать это более плавно, но все равно в среднесрочной и долгосрочной перспективе законодательство должно быть направлено на общее снижение негативного воздействия. Добиться этого можно в том числе за счет применения тех самых новых технологий, о которых говорится в законопроекте Минприроды.

В обсуждаемом законопроекте среди прочего предложено два правильных способа экономического стимулирования: возможность ускоренной амортизации при реализации проектов с экологическим эффектом и зачет расходов на природоохранные мероприятия в счет платы за негативное воздействие. Эти нормы могут быть введены в действие уже сегодня.

И последний пункт — распределение полномочий между надзорными органами. Сейчас некоторые виды разрешений предприятиям надо согласовывать в пяти инстанциях. Росприроднадзор и Роспотребнадзор вроде бы имеют каждый свои функции, и нельзя сказать, что кто-то из них не нужен. Но в сфере промышленной экологии они, по сути, дублируют друг друга. Чтобы от этого избавиться, нужно четко, в одной схеме, прописать функции, разделив правоустановление и надзор, причем надзором должен заниматься только один орган.

Таким образом, мы уже довольно давно предлагаем реализовать комплексную реформу законодательства, состоящую из пяти шагов. Первый — разделить законодательство об охране природной среды и промышленную экологию. Второе — решить проблему мониторинга и внедрить инструментальный контроль с признанием выявленных объемов эмиссий контролируемых веществ базовыми. Третий — создать систему комплексных разрешений, но выдавать их на основе показателей реального состояния конкретного предприятия, с установлением нормативов негативного воздействия, которые опираются на доказанные экономические и технические возможности предприятия. Четвертый — развитие экономических механизмов, стимулирующих модернизацию. Пятое — разделение функций правоустановления и надзора, создание единого органа надзора.